Wieloletnia prognoza finansowa (WPF) to instrument wprowadzony w sierpniu 2009 roku przez nową ustawę o finansach publicznych. Od tego czasu każda jednostka samorządu terytorialnego zobowiązana jest nie tylko do przygotowania budżetu na rok następny, ale też do przygotowania WPF. Wieloletnie planowanie musi obejmować perspektywę minimum roku budżetowego i trzech kolejnych lat – okres ten jest wydłużany stosownie do okresu, na jaki planowane są limity wydatków wieloletnich, a w przypadku braku planów wieloletnich praktykuje się planowanie WPF do roku, w którym JST spłaca całość swojego zadłużenia.
Czemu służy WPF?
W założeniu wieloletnia prognoza finansowa ma usprawnić gospodarowanie finansami samorządowymi. Planowanie w perspektywie kilkuletniej sprzyja racjonalnemu zarządzaniu środkami i ułatwia podejmowanie decyzji o inwestycjach, w tym korzystanie z programów unijnych. Dzięki prognozowaniu przyszłych dochodów i wydatków JST łatwiejsze jest też kształtowanie polityki fiskalnej.
Dobrze przygotowany WPF jest kluczowy dla finansów jednostek samorządu terytorialnego. Dlaczego? Jest to najważniejszy dokument, z jakim zapoznają się inwestorzy i banki, decydując o przyznaniu środków danemu samorządowi. Błędy w konstrukcji WPF mogą sprawić, że gmina o bardzo dobrej sytuacji finansowej nie dostanie pozytywnej decyzji kredytowej. I odwrotnie – dopracowana i przemyślana prognoza finansowa może pomóc w uzyskaniu korzystnych warunków kredytowych nawet w sytuacji, gdy kondycja finansowa gminy nie należy do najlepszych.
Kto jest odbiorcą WPF?
Wieloletnia prognoza finansowa jest dokumentem, którego odbiorcami są trzy grupy interesariuszy.
• Władze JST
• Regionalna Izba Obrachunkowa
• Instytucje finansowe
Każda z tych grup zwraca uwagę na inne aspekty prognozy. Zawsze jednak kluczowe są cztery kategorie ujęte w dokumencie: dochody z podziałem na dochody bieżące i majątkowe, wydatki z podziałem na wydatki bieżące i majątkowe, przychody zwrotne (a więc te, które podlegają spłacie) – kredyty, pożyczki, emisja obligacji. Ostatnia kategoria to rozchody, czyli środki przeznaczane na spłatę przychodów zwrotnych.
Istotne jest też pole 9 w WPF, w którym wylicza się wskaźnik zadłużeniowy. Na to zwraca uwagę przede wszystkim Regionalna Izba Obrachunkowa, która opiniuje WPF. Z punktu widzenia instytucji finansowych bardzo istotne jest również pole 7.1, w którym znajduje się wyliczenie nadwyżki bieżącej.
WPF z perspektywy władz gminy
Prace nad wieloletnią prognozą finansową, podobnie jak prace nad budżetem, to często ścieranie się interesów skarbnika JST i włodarza oraz rady gminy (w przypadku starostwa – zarządu i rady powiatu). Z punktu widzenia skarbnika najważniejsza jest stabilność samorządowych finansów i dbanie o to, by zadłużenie gminy nie wzrastało nadmiernie. Natomiast Włodarz i radni zwykle idą do wyborów z obietnicami nowych inwestycji. Z ich punktu widzenia to właśnie nowe inwestycje są najistotniejsze. Szczególnie, że mieszkańcy zauważą i docenią raczej nową drogę czy obiekt sportowy, niż korzystne wskaźniki ekonomiczne…
W starciu tym skarbnik ma poważną przewagę – zna dobrze dokumenty finansowe gminy i umie je czytać. Radnym często brakuje tej umiejętności. Trzeba tu zaznaczyć, że zarówno budżet, jak i wieloletnia prognoza finansowa to dokumenty bardzo obszerne, pełne tabel i danych. Nietrudno więc zrozumieć, dlaczego radni często bywają zdezorientowani. Jak sobie z tym radzą? Opierają swoje opinie na wybranych punktach WPF. Przede wszystkim sprawdzają wysokość nadwyżki bieżącej. Jeśli kwota ta jest wysoka, uznają, że to okoliczności sprzyjające inwestowaniu.
Dlatego skarbnicy często starają się zaniżyć wysokość tej kwoty, by zastopować inwestycyjny rozmach radnych i władz gminy. Nie jest to trudne – wystarczy zawyżyć prognozowane wydatki bieżące, a obniżyć nieco prognozowane dochody, by spadła wysokość nadwyżki, jaka pozostaje do dyspozycji. Z punktu widzenia radnych to trudne do wychwycenia – szczególnie obecnie, gdy wiele mówi się o rosnących kosztach i pogarszającej się sytuacji samorządów. Dzieje się tak nawet w samorządach, które mają dobrą sytuację finansową i śmiało mogłyby podwyższać swoje zadłużenie i rozwijać inwestycje. .
WPF z perspektywy Regionalnej Izby Obrachunkowej
Podobnie jak projekt budżetu, projekt wieloletniej prognozy finansowej również musi być zaopiniowany przez RIO. Każda jednostka samorządu terytorialnego musi złożyć dokument w RIO w terminie do 15 listopada. Przed głosowaniem na sesji budżetowej RIO wydaje opinię co do przedłożonego projektu WPF.
Na co zwraca uwagę RIO? Zadaniem tej instytucji jest przede wszystkim zbadanie WPF pod kątem legalności. Kolegiant powinien sprawdzić, czy zachowane są wszystkie reguły logiczne, czy dane wpisane w poszczególnych tabelach nie są sprzeczne. Na przykład czy wydatki bieżące nie są wyższe od wydatków ogółem. Powinno to być formalnością, bo zgodność danych weryfikuje już sam program BeSTi@ używany do konstrukcji WPF.
Często jednak Regionalne Izby Obrachunkowe stosują rozszerzającą interpretację swoich kompetencji i oceniają wieloletnią prognozę finansową pod katem merytorycznym. Zdarza się, że RIO kwestionuje na przykład wysokość prognozowanych wpływów z podatków. Także w sytuacji, gdy prognoza zwyżkowa ma swoje uzasadnienie w latach ubiegłych. Skarbnicy sygnalizują, że były przypadki kwestionowania założonego dziesięcioprocentowego wzrostu wpływów fiskalnych, podczas gdy w latach ubiegłych utrzymywał się stabilny wzrost piętnastoprocentowy. Prognozę można więc było uznać nie tylko za realną, ale nawet – za dość zachowawczą.
Zdarza się, że RIO oczekuje dokładnego uzasadnienia dla prognozowanych dochodów majątkowych. Jeśli samorząd prognozuje dotacje majątkowe, pojawiają się pytania o gotowe promesy i umowy. Oczekiwanie uzasadnienia dotyczy też prognozowanego spadku wydatków bieżących – JST musi wówczas wykazać, że np. prowadzi konkretny program oszczędnościowy.
Niestety, występuje tu duża swoboda interpretacyjna. W żadnym akcie prawnym nie zapisano definicji „realności” prognozy i nie określono sztywnych procedur opiniowania przez RIO. Stąd sytuacje, gdy różnice w restrykcyjności wymagań RIO pojawiają się już nie tylko na poziomie poszczególnych województw, ale oddziałów RIO czy wręcz – różnych kolegiantów. To bardzo niepokojące zjawisko – zdarza się, że samorządy o bardzo podobnej sytuacji finansowej, ale podlegające pod sąsiednie oddziały RIO, są oceniane zupełnie inaczej. W konsekwencji jeden z nich, decyzją izby, może być zablokowany w rozwoju i działalności inwestycyjnej, podczas gdy drugi otrzymuje od RIO zielone światło dla zadłużania się i rozwoju.
WPF z perspektywy instytucji finansowych
Z punktu widzenia instytucji finansowej, wieloletnia prognoza finansowa jest dokumentem, który pokazuje, czy sytuacja danej JST jest na tyle stabilna, że warto udzielić jej finansowania. Wielokrotnie zetknęliśmy się z samorządami, które mimo dobrej sytuacji finansowej miały problemy z otrzymaniem korzystnych ofert z banków z powodu źle skonstruowanej WPF. Jakie założenia WPF-u najczęściej utrudniają otrzymanie oferty finansowania?
Pierwszym czynnikiem ryzyka jest zaniżanie nadwyżek bieżących. O dobrej sytuacji finansowej JST świadczy fakt, że parametr ten utrzymuje się na tym samym poziomie lub wzrasta. W przeciwnym wypadku jest to sygnał dla banku, że w perspektywie kilku lat w danym samorządzie mogą pojawić się poważne problemy finansowe, a co za tym idzie – trudności z terminowym regulowaniem zobowiązań.
Zdarza się, że prognozowane spadki nadwyżki bieżącej nie mają uzasadnienia w latach poprzednich, są jedynie konsekwencją wspominanej już zachowawczej polityki finansowej skarbnika. Doświadczenie pokazuje, że w takiej sytuacji korekta wieloletniej prognozy finansowej skutkuje diametralnie innym podejściem instytucji finansowych. Warto podkreślić, że wysokość nadwyżki bieżącej jest – z punktu widzenia banku – istotniejsza od wskaźnika zadłużenia. Jeśli wysokiemu zadłużeniu towarzyszy wysoka nadwyżka bieżąca o tendencjach wzrostowych, samorząd zostanie uznany za perspektywiczny i otrzyma korzystną ofertę finansowania. Przykładem takich samorządów są gminy w okolicach Bełchatowa. Ze względu na położenie i wysokie wpływy z podatków związane z kopalniami, samorządy te mają wysoką nadwyżkę bieżącą, a przy tym niekiedy kwotę długu równą dochodom. Dla instytucji finansowych nie jest to jednak przeszkodą w udzielaniu kolejnych kredytów, dzięki czemu samorządy te mogą inwestować i dynamicznie się rozwijać.
Banki zwracają też uwagę na dochody czerpane ze sprzedaży majątku. Mają one charakter incydentalny, dlatego przy ocenie sytuacji finansowej są one traktowane jako uzupełniające źródło dochodów. Bank może wydać negatywną decyzję kredytową, jeśli w latach poprzednich samorząd nie sprzedawał majątku, a w przedłożonej prognozie finansowej zakłada wysokie wpływy z tego tytułu – jeśli dojdzie do takiej sytuacji bardzo ważne jest, by jak najlepiej udokumentować przyjęte kwoty.
Z punktu widzenia instytucji finansowych ważna jest także polityka zadłużeniowa wynikająca z WPF. Zarówno nadmierna kumulacja spłat zadłużenia, jak i rozkładanie spłaty na zbyt długi okres są oceniane przez banki negatywnie.
Mariusz Gołaszewski
Ekspert i praktyk rynku kapitałowego, przeprowadził dla samorządów ponad 500 projektów w zakresie finansowania inwestycji i usuwania problemów z długiem. Absolwent Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie i Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, posiadacz dyplomów Professional Risk Manager oraz ACCA. Wykładowca akademicki i szkoleniowiec. Prezes Zarządu Aesco Group, instytucji zajmującej się opracowywaniem i oferowaniem rozwiązań dla jst w zakresie zarządzania finansami i zadłużeniem.
Współpraca: Wojciech Pawełczyk, Adam Mróz
