Poniżej prezentujemy artykuł opublikowany we “Wspólnocie” z dn. 4.04.2020. Link do pobrania tutaj.
„Tarcza antykryzysowa” to przyjęty właśnie (27.03.2020) przez Sejm pakiet rozwiązań, które mają zminimalizować gospodarcze skutki epidemii. Jakie rozwiązania przygotowano dla jednostek samorządu terytorialnego?
W ciągu zaledwie kilku tygodni samorządy zmuszone były do przestawienia się na zupełnie nowe tory funkcjonowania. Zamknięte urzędy obsługujące wyłącznie drogą mailową i telefoniczną, próby wdrażania pracy zdalnej, a przy tym podejmowanie kolejnych działań na rzecz ograniczenia rozprzestrzeniania się epidemii koronawirusa – to wyzwania, z którymi musiały zmierzyć się wszystkie JST. Wszystko to w warunkach chaosu, sporów kompetencyjnych i w dużej mierze – działając po omacku – bo i sytuacja jest bezprecedensowa.
Samorządowcy z dużym niepokojem śledzili prace nad projektem nowelizacji specustawy. Epidemia negatywnie odbija się też na finansach JST – przestoje w pracy przedsiębiorstw czy zwolnienia pracowników oznaczają zdecydowanie niższe niż prognozowano wpływy do samorządowych kas. Jest to szczególnie odczuwalne w gminach, w których duże znaczenie ma branża turystyczna i rozrywkowa, obecnie niemal zupełnie niefunkcjonująca. A warto zaznaczyć, że tegoroczne budżety w wielu JST uchwalono z dużym trudem – ubiegłoroczna reforma podatkowa obniżająca wysokość podatku PIT i wprowadzająca tzw. PIT zero dla osób do 26 roku życia a także podniesienie płacy minimalnej utrudniły zbilansowanie samorządowych finansów.
Dlatego już na etapie prac nad tarczą antykryzysową samorządowcy apelowali, żeby gminy również zostały objęte działaniami pomocowymi i by nie obciążać nadmiernie JST kosztami wsparcia dla przedsiębiorców. Czy rządowe propozycje przyjęte przez Sejm w sobotę 27 marca spełniają te oczekiwania?
Więcej władzy dla wójtów, burmistrzów i prezydentów
Z perspektywy samorządowych finansów najważniejszą zmianą wprowadzaną przez nowelizację specustawy jest znaczące rozszerzenie uprawnień włodarzy jednostek samorządu terytorialnego. Nowe przepisy przekazują organom wykonawczym kompetencje, które dotychczas posiadały wyłącznie rady i komisje JST. Co to oznacza w praktyce?
Wójt, burmistrz lub prezydent może samodzielnie dokonywać zmian w budżecie samorządowym w zakresie planu dochodów i wydatków, a także przenoszenia środków między działami klasyfikacji budżetowej. Może też zmienić plan wydatków jednostek organizacyjnych JST i skorygować wieloletnią prognozę finansową, jednak zmiany te nie mogą wiązać się z pogorszeniem wyniku budżetu samorządu. Nie jest wymagana zgoda komisji budżetowej na zmianę przeznaczenia rezerwy celowej lub utworzenie nowej.
W gestii włodarzy jest zmiana limitu zobowiązań z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz wyemitowanych obligacji, ale tylko w zakresie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Mogą również zaciągać nowe zobowiązania długoterminowe bez wnioskowania o opinię Regionalnych Izb Obrachunkowych pod warunkiem, że zobowiązania te były wcześniej ujęte w wieloletniej prognozie finansowej i były zaopiniowane pozytywnie.
Jednocześnie nie do końca jasny jest zakres stosowania tych uprawnień. Ich opis jest poprzedzony stwierdzeniem: „w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19” – mogą więc pojawić się trudności z rozgraniczeniem tak opisanych działań i działań bieżących. Pewne światło na to zagadnienie rzuca kolejny artykuł, w którym stwierdza się: „w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii i związanego z tym ryzyka istotnego naruszenia terminów i warunków realizacji zadań jednostek samorządu terytorialnego” – bez uszczegółowienia, iż chodzi o zadania związane z przeciwdziałaniem COVID-19.
Zwolnienie z podatków lokalnych
Samorządy będą miały swój udział we wspieraniu przedsiębiorców, którym grozi utrata płynności finansowej w związku z epidemią koronawirusa. Nowelizacja wprowadza możliwość umorzenia podatku od nieruchomości za część 2020 r. w drodze uchwały rady gminy. Rada może też zdecydować o odroczeniu płatności rat tego podatku za kwiecień, maj i czerwiec, jednak maksymalnie do końca września. Dotyczy to wyłącznie „wskazanych grup przedsiębiorców, których płynność finansowa uległa pogorszeniu w związku z ponoszeniem negatywnych konsekwencji ekonomicznych z powodu COVID-19”. Wbrew wcześniejszym obawom części samorządowców nie ma mowy o obowiązkowych ulgach dla przedsiębiorców, rada gminy może więc dostosować zakres wsparcia do możliwości finansowych danego samorządu.
W przegłosowanej nowelizacji nie ma mowy o innych sposobach wsparcia przedsiębiorców, takich jak rezygnacja z pobierania czynszu od firm, które zawiesiły działalność w związku z epidemią lub znacząca obniżka należności – oznacza to, że każdy samorząd może tego typu rozwiązania przyjąć w zwykłym trybie. I w wielu JST taka sytuacja ma miejsce.
Budżet JST bardziej elastyczny
Nie ma już wątpliwości, że epidemia koronawirusa wstrząśnie finansami publicznymi. Dlatego nowelizacja specustawy wprowadza przejściowe złagodzenie ograniczeń dotyczących jednostek samorządu terytorialnego dotyczące zrównoważenia budżetu oraz zwiększenie możliwości zaciągania oraz spłaty zobowiązań przez samorządy. Większa elastyczność ma pozwolić wpasowanie w już uchwalone budżety nowych zobowiązań i wydatków związanych z przeciwdziałaniem epidemii.
Art. 31zk. wprowadza następujące zmiany: „w roku 2020 wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być wyższe niż dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia o finansach publicznych, o wydatki bieżące ponoszone w celu realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 w części, w jakiej zostały sfinansowane środkami własnymi”.
Zwiększona została możliwość zaciągania i spłaty zobowiązań. W ramach tarczy antykryzysowej podczas ustalania na lata 2020-2025 relacji ograniczającej wysokość spłaty długu wydatki bieżące będą podlegały pomniejszeniu o wydatki przeznaczane na obsługę zadłużenia.
Dodatkowe środki dla JST
Na mocy znowelizowanej specustawy utworzony zostanie Fundusz Przeciwdziałania COVID-19 – państwowy fundusz celowy, którego dysponentem jest Prezes Rady Ministrów. Środki z tego funduszu mogą być przekazywane także jednostkom samorządu terytorialnego. Samorządy mają gromadzić środki z Funduszu na wydzielonym rachunku dochodów. Mogą być one przeznaczane jedynie na wydatki związane z przeciwdziałaniem COVID-19 w ramach planu finansowego tego rachunku – do opracowania takiego planu zobowiązany jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu lub zarząd województwa i to ten organ dysponuje zgromadzonymi środkami. Sprawozdanie z wykonania planu finansowego będzie składane na zakończenie roku.
Co dalej z finansami samorządów?
Ze względu na niemożliwy do przewidzenia dalszy rozwój wydarzeń związanych z epidemią COVID-19 nie wiadomo też, jak długo będzie obowiązywał stan epidemii i co za tym idzie – do kiedy pozostaną zamknięte sklepy, restauracje, placówki edukacyjne. To utrudnia oszacowanie wpływu epidemii na stan samorządowych finansów. Już teraz wiadomo jednak, że znacząco zmaleją wpływy z tytułu PIT – część pracowników ma zmniejszone pensje, inni zupełnie tracą zarobek. Prognozowane są zdecydowanie niższy wpływy z tytułu CIT i opłat skarbowych. O jakich liczbach mowa? Prezydent Białegostoku Tadeusz Truskolaski szacuje, że w przypadku tego miasta półtoramiesięczna walka z epidemią (a warto zaznaczyć, że to optymistyczny scenariusz) będzie się wiązać z dziesięcioprocentowym spadkiem dochodów własnych. A na podatkach katalog utraconych wpływów się nie kończy.
Samorządy tracą wpływy z tytułu komunikacji miejskiej a także z opłat za parkowanie – wiele miast podjęło decyzję o czasowym zawieszeniu ich pobierania, by zachęcić mieszkańców do rezygnacji z komunikacji publicznej i wybrania przejazdów samochodami prywatnymi, co minimalizuje ryzyko rozprzestrzeniania się wirusa.
JST nie mogą liczyć na wpływy z gminnych ośrodków sportu i rekreacji czy ośrodków kultury, jednocześnie ponosząc wciąż koszty ich utrzymania i zatrudnienia. Dotyczy to również szkół, które popołudniami i w weekendy wynajmowały przestrzeń podmiotom komercyjnym, co stanowiło istotny punkt w ich budżecie.
Kosztowne mogą się też okazać pakiety pomocowe przygotowywane przez JST dla przedsiębiorców odczuwających najsilniej skutki kryzysu. Zwolnienie z podatku, obniżenie czynszu za czas zawieszenia działalności firm – to wszystko sprawia, że do samorządowych kas wpłynie zdecydowanie mniej środków, niż założono w budżetach na 2020 rok. Jednocześnie rosną nieplanowane wydatki m.in. związane z zakupem środków antybakteryjnych czy brakującego sprzętu do placówek medycznych. Wiele JST może przez to popaść w poważne kłopoty finansowe.
Przyjęte przez Sejm rozwiązania pozwalają na częściowe ustabilizowanie sytuacji, ale nie poprawiają znacząco sytuacji JST. Dlatego samorządowcy apelują do premiera o rozszerzenia wsparcia kierowanego do samorządów w ramach pakietu rozwiązań antykryzysowych. Chcą przede wszystkim dodatkowych środków z budżetu centralnego rekompensujących wydatki ponoszone na walkę z epidemią. Wśród postulowanych rozwiązań pojawiła się też propozycja, by również JST objąć trzymiesięcznym zwolnieniem z konieczności płacenia składek ZUS za pracowników.
Mariusz Gołaszewski
Ekspert i praktyk rynku kapitałowego, przeprowadził dla samorządów ponad 500 projektów w zakresie finansowania inwestycji i usuwania problemów z długiem. Absolwent Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie i Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, posiadacz dyplomów Professional Risk Manager oraz ACCA. Wykładowca akademicki i szkoleniowiec. Prezes Zarządu Aesco Group (www.aesco.com.pl), instytucji zajmującej się opracowywaniem i oferowaniem rozwiązań dla jst w zakresie zarządzania finansami i zadłużeniem.
