Emisja obligacji komunalnych przez gminę to jedna z najczęściej wykorzystywanych metod pozyskiwania środków inwestycyjnych dla jednostek samorządu terytorialnego. Dlaczego warto wybrać tę formę finansowania? Jakie zmiany w emisji obligacji komunalnych weszły w życie w 2019 roku?
Obligacje komunalne to obok kredytu podstawowa forma finansowania potrzeb inwestycyjnych dla wszystkich samorządów. Pozwala na pozyskanie środków m.in. na udział w projektach współfinansowanych z funduszy unijnych.
Kredyty i obligacje komunalne są traktowane jako równorzędne przez Regionalne Izby Obrachunkowe. Także ustawa o finansach publicznych we wszystkich artykułach dotyczących limitów zadłużeniowych wymienia kredyt i papiery wartościowe jako źródło pozyskiwanych środków. Jakie są praktyczne różnice w ich wykorzystaniu?
Dochodowe obligacje komunalne czy kredyt?
Mając do wyboru kredyt oraz emisję obligacji komunalnych, wójtowie oraz skarbnicy często decydują się na emisję papierów wartościowych. Nieprzypadkowo. Z punktu widzenia jednostek samorządu terytorialnego obligacje komunalne mają liczne zalety.
Głównym atutem tej formy pozyskiwania środków jest możliwość zastosowania dość długiej karencji w spłacie rat kapitałowych. Poszczególne serie emisji odpowiadają transzom kredytu, nie ma więc zasadniczej różnicy w dopływie środków do budżetu samorządowego. W przypadku obligacji komunalnych można jednak opóźnić rozpoczęcie procesu spłaty zadłużenia. Pierwsze spłaty obligacji komunalnych mogą być dokonywane po pięciu, sześciu, a nawet dziesięciu latach od momentu emisji, czyli od momentu, kiedy samorząd otrzymał pieniądze.
W praktyce oznacza to, że jednostka samorządu terytorialnego, która w 2019 roku skorzysta z kredytu, standardowo rozpocznie jego spłatę najpóźniej w 2021 roku. Przesunięcie tego terminu wiązałoby się ze zdecydowanie wyższymi kosztami kredytu. W przypadku takiej samej kwoty pozyskanej w wyniku emisji obligacji, spłata może rozpocząć się nawet w 2026 roku To istotne ze względu na indywidualny wskaźnik zadłużenia samorządów (IWZ) określony w ustawie o finansach publicznych.
W wielu jednostkach samorządu terytorialnego limity zadłużeniowe na najbliższe lata są już wyczerpane. Oznacza to, że konieczność spłaty kolejnego zadłużenia mogłaby doprowadzić do przekroczenia wskaźnika IWZ i otrzymania negatywnej opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej. W takiej sytuacji wybór obligacji komunalnych jest najlepszą decyzją.
Warto przy tym podkreślić, że koszty kredytu i emisji obligacji są porównywalne.
Dochodowe obligacje komunalne – elastyczność i bezpieczeństwo spłat
Bardzo istotną cechą obligacji komunalnych jest też zdecydowanie większa elastyczność w obsłudze zadłużenia. Należy pamiętać, że kwestie kredytów regulowane są m.in ustawą o zamówieniach publicznych. Ustawa ta nie dopuszcza do zmiany warunków zamówienia po jego finalizacji. Co to oznacza w praktyce dla jednostek samorządu terytorialnego?
Przypuśćmy, że z planu spłat kredytu wynika, że gmina X musi w budżecie na 2020 roku przygotować na ten cel 2 miliony złotych. W toku prac nad budżetem okazuje się, że wpływy będą niższe, niż prognozowano i bezpieczny poziom spłat wynosi milion złotych. Samorząd nie może jednak renegocjować warunków kredytu, bo nie pozwala na to ustawa o zamówieniach publicznych. Jeśli ten sam problem wystąpi przy obsłudze zadłużenia wynikającego z emisji obligacji komunalnych, samorząd może zwrócić się do inwestorów z wnioskiem o przesunięcie części spłaty na późniejsze lata. Kwestie te regulowane są na gruncie prawa cywilnego – renegocjacja warunków zależy wyłącznie od woli stron umowy. Praktyka pokazuje, że inwestorzy z reguły wyrażają zgodę na zmianę planu spłaty. Oznacza to, że wybór obligacji komunalnych daje jednostkom samorządu terytorialnego margines bezpieczeństwa, o który zdecydowanie trudniej przy obsłudze kredytu.
Zalety w praktyce – obligacje komunalne (oprocentowanie)
Wspomniane wyżej zalety obligacji komunalnych jednostki samorządu terytorialnego doceniają szczególnie w bieżącym roku. Wprowadzone od 1 sierpnia 2019 roku zmiany w systemie podatkowym niekorzystnie odbiły się na budżetach samorządowych. Zmiana stawki podatkowej z 18% na 17%, wprowadzenie zerowego PIT dla osób do 26 roku życia oraz podniesienie kwoty wolnej od opodatkowania znacząco obniżają dochody jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że tworzone wcześniej prognozy wpływów na najbliższe lata wymagają korekty. Ministerstwo Finansów szacuje, że w skali całego kraju do samorządowych kas w przyszłym roku wpłynie w sumie 6 miliardów złotych mniej niż w poprzednich latach. Stawia to samorządowych skarbników przed poważnym wyzwaniem, bo znacząco obniża zdolność jednostek samorządowych do obsługi posiadanego zadłużenia.
W przypadku kredytów mogą pojawić się poważne trudności. Nie każdy samorząd będzie mógł skorzystać z kredytu konsolidacyjnego – zależy to od stanowiska RIO w poszczególnych województwach. Jeśli rozwiązanie to nie zostanie dopuszczone, konieczne może się stać wdrożenie programu naprawczego.
W zdecydowanie lepszej sytuacji znajdują się te jednostki samorządu terytorialnego, które pozyskiwały środki poprzez emisję obligacji komunalnych. Przesunięcie spłat na kolejne lata pozwoli na korektę założeń budżetowych i dostosowanie ich do nowych przepisów podatkowych.
Emisja obligacji w Polsce w 2019 roku – zmiany
2019 rok to zmiany nie tylko w przepisach podatkowych, ale też w prawie dotyczącym samych obligacji komunalnych. 1 lipca bieżącego roku wszedł obowiązek tak zwanej dematerializacji obligacji przez Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych. Oznacza to centralizację ewidencji wyemitowanych obligacji. Wcześniej rejestry były prowadzone indywidualnie przez banki i domy maklerskie. KDPW może też obsługiwać rozliczenie spłat obligacji. W większości samorządów nadal stosowane jest wcześniejsze rozwiązanie – pieniądze trafiają bezpośrednio do podmiotów, które zainwestowały w obligacje.
Z nowymi przepisami wiąże się także pojawienie się dodatkowego podmiotu, jakim jest agent emisji. Do jego zadań należy zapewnienie na piśmie pod karą odpowiedzialności finansowej i karnej, że proces emisji obligacji został przeprowadzony zgodnie z prawem. Rejestruje on też emisję w KDPW. Agent emisji pobiera za te procedury wynagrodzenie, które w obecnych warunkach rynkowych wynosi od 1000 do 2000 zł za jedną emisję. Przy milionowych kwotach obligacji jest to kosztem w zasadzie pomijalnym.
Jak na zmiany prawne zareagował rynek? Wiele jednostek samorządu terytorialnego postarało się sfinalizować planowane emisje obligacji komunalnych do 30 czerwca, by skorzystać z wcześniej obowiązujących przepisów. Statystyki pokazały, że samorządy wyemitowały w pierwszym półroczu bieżącego roku obligacje o wartości około 2,2 miliarda złotych. To zdecydowanie więcej niż w analogicznych okresach lat ubiegłych. Było to podyktowane obawami, że nowe procedury będą bardziej skomplikowane, a koszt emisji obligacji wzrośnie.
Po przypadającym na lipiec i sierpień zastoju na rynku obligacji znów możemy obserwować znaczące ożywienie. Nadal jednak skarbnicy, szczególnie ci z mniejszych gmin, obawiają się, że nowe procedury emisji obligacji komunalnych są bardziej skomplikowane, a czas pozyskania środków dłuższy. Istotnie, czas ten wydłużył się – do 30 czerwca na wypłatę środków samorządy czekały 2-3 dni od podpisania umowy, dziś trwa to około tygodnia, trudno więc tu mówić o znaczących różnicach.
Z pewnością jednak cały proces emisji sformalizował się. Zapoznanie się z nowymi przepisami wymaga czasu. Dlatego warto skorzystać ze wsparcia podmiotu, który dzięki długiej obecności na rynku ma duże doświadczenie w emisji obligacji komunalnych.
Mariusz Gołaszewski
Ekspert i praktyk rynku kapitałowego, przeprowadził dla samorządów ponad 500 projektów w zakresie finansowania inwestycji i usuwania problemów z długiem. Absolwent Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie i Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, posiadacz dyplomów Professional Risk Manager oraz ACCA. Wykładowca akademicki i szkoleniowiec. Prezes Zarządu Aesco Group, instytucji zajmującej się opracowywaniem i oferowaniem rozwiązań dla jst w zakresie zarządzania finansami i zadłużeniem.
Więcej:
