Duży kryzys w finansach JST i… kilka zmian na lepsze

Pandemia COVID-19 wstrząsnęła polską gospodarką. O wstrząsie można też mówić w przypadku samorządowych finansów. Kryzys jest tym głębszy, że jeszcze kilka miesięcy temu nikt nie był w stanie przewidzieć takiego scenariusza. Jak pandemia wpłynęła na samorządowe finanse i jakich jeszcze zmian możemy się spodziewać w najbliższym roku?

W ciągu niespełna dwóch tygodni od pierwszego potwierdzonego przypadku zakażenia COVID-19 w Polsce (4 marca) polska gospodarka wyhamowała: zamknięte zostały restauracje, zakłady usługowe, największe sklepy i placówki edukacyjne a większość biur przeszła na pracę zdalną. W nowej rzeczywistości musiały się też odnaleźć JST. Dziś, po ponad dwóch miesiącach, możemy ocenić, jak wyglądają samorządowe finanse czasów kryzysu. A także pokusić się o kilka prognoz na przyszłość.

JST w nowej rzeczywistości

Pierwszym wyzwaniem, z jakim musiały zmierzyć się samorządy, było wdrożenie pracy zdalnej, do tej pory niemal nie praktykowanej w urzędach. Okazało się, że w wielu JST brakowało odpowiedniej infrastruktury i sprzętu. Pojawiały się problemy z dostępem do systemów, a co za tym idzie – pogorszył się obieg informacji i dokumentów. Na początku brakowało odpowiednich rozwiązań prawnych, które umożliwiałyby na przykład zdalne obradowanie rad i sejmików i przyjmowanie uchwał, co znacząco zakłóciło proces decyzyjny.

Strach i niepewność sprzyjały też podejmowaniu decyzji szybkich, a przez to – pochopnych, dotyczących na przykład wstrzymania inwestycji. Atmosferę podgrzewały medialne wypowiedzi prominentnych włodarzy o tym, że zamrożenie gospodarki będzie się wiązało ze wstrzymaniem wszystkich prac. Dziś już wiemy, że tak się nie stało. Z rozmów z samorządowcami wynika, że większość JST kontynuuje inwestycje. Co więcej – trudno o lepszy moment, by to robić. Dlaczego?

W ciągu dwóch miesięcy rynek usługodawcy został zastąpiony przez rynek zamawiającego. Wiąże się to z drastycznym spadkiem cen: nawet o trzydzieści czy czterdzieści procent. To efekt wycofania się z rynku inwestycji przedsiębiorstw, które w obliczu kryzysu finansowego nie mają środków na finansowanie prac. Dla sektora publicznego to szansa na ogromny zysk i budowanie taniej, niż planowano, bazując na danych sprzed kilku miesięcy. O inwestycjach warto również myśleć w kontekście pewnego rodzaju misji – zamówienia JST mogą w czasie kryzysu uchronić firmy budowlane przed bankructwem. A wspieranie lokalnych przedsiębiorców będzie miało pozytywny wpływ na sytuację finansową samorządu.

Nadchodzą trudne miesiące dla samorządów

O inwestowaniu będą mogły myśleć te samorządy, które dysponują gotówką lub dostępem do niej, to znaczy posiadają zdolność kredytową. Niestety, liczba JST spełniających te kryteria może w najbliższych miesiącach drastycznie spaść. Nadchodzi czas, gdy samorządy zaczną odczuwać bezpośredni wpływ kryzysu spowodowanego COVID19 – spadek dochodów własnych. Radykalnie zmaleją najważniejsze wpływy: z tytułu podatku PIT i CIT oraz podatku od nieruchomości. Część samorządów zaobserwowała spadek już w kwietniu. Należy jednak pamiętać, że w przypadku przekazywania środków do samorządów mamy do czynienia z półtoramiesięcznym opóźnieniem w stosunku do wypłacanych pracownikom wynagrodzeń, co oznacza, że w kwietniu do JST trafiły podatki od wynagrodzeń wypłacanych pracownikom za luty, a więc jeszcze przed pandemią.

Co działo się dalej? Marzec dla większości przedsiębiorców był szokiem. Nagłe zatrzymanie branży gastronomicznej, turystycznej, czy rynku usług spowodowało, że przedsiębiorcy z tego sektora zaczęli minimalizować wydatki. W pierwszej kolejności oznaczało to rozwiązanie umów tzw. śmieciowych, czyli umów zlecenie i o dzieło. Wielu pracowników, rozliczanych za przepracowane godziny, otrzymało pieniądze tylko za pierwszą połowę marca. Samorządy odnotują spowodowane tym spadki wpływów już w maju. Kolejne miesiące będą jeszcze trudniejsze: największego tąpnięcia w finansach JST można spodziewać się w lipcu, gdy do samorządów zostaną przekazane podatki za maj, a więc za miesiąc, gdy pracę stracą osoby zwolnione w marcu, którym skończył się okres wypowiedzenia. Część firm próbowała przetrwać początki kryzysu, niestety ostatecznie zmuszona była do redukcji zatrudnienia, dlatego kolejne miesiące będą wiązały się z jeszcze niższymi dochodami JST.

A co z wydatkami? Te – niestety – pozostaną  w większości na wcześniejszym poziomie. Zdecydowana większość kosztów JST jest stała. Możliwe są niewielkie korekty – pewne oszczędności generuje na przykład praca szkół w systemie zdalnym, co wiąże się z niższymi wynagrodzeniami nauczycieli: nie wypracowują nadgodzin, nie pracują w świetlicy. Gminy odwołały też wszelkie imprezy plenerowe, pewne oszczędności generuje praca zdalna urzędów. Jednocześnie trzeba się liczyć z tym, że niektóre kategorie wydatków wzrosną – dotyczy to przede wszystkim nakładów na opiekę społeczną. Dodatkowo, nawet jeśli JST uda się obniżyć pewne koszty, to efekt tego działania będzie widoczny dopiero w IV kwartale tego roku, a więc zdecydowanie później niż odnotowane straty w dochodach.

Jak zachować płynność bieżącą w gminie czy powiecie?

Spadek dochodów własnych przy niezmienionych lub rosnących kosztach oznacza dla wielu samorządów poważne problemy z płynnością bieżącą. Będą one tym większe, im później JST zaczną reagować na kryzys. Co zatem należy zrobić? Jeśli samorząd ma wolne środki za rok 2019 i np. w marcu zostały one ujęte w budżecie jako środki na finansowanie deficytu budżetowego to na najbliższej sesji należy te wolne środki wycofać z powrotem do bilansu, czyli odwrócić tę operację. Dzięki temu pojawią się środki na pokrycie deficytu operacyjnego, który wystąpi najprawdopodobniej w miesiącach wakacyjnych. Oczywiście po wycofaniu środków pojawi się niesfinansowany deficyt. Należy go więc jak najszybciej sfinansować nowym długiem, najlepiej obligacjami komunalnymi według norm ustawy o finansach publicznych. Z formalnego punktu widzenia będzie to zadłużenie na cele inwestycyjne. Jeśli zdarzy się, że z powodu kryzysu JST nie uda się zrealizować inwestycji w zakładanej wysokości, zaciągnięty dług będzie stanowił wolne środki w roku 2021. A warto pamiętać, że kryzys nie skończy się w ciągu kilku miesięcy, a nawet w ciągu roku. Co istotne: wszystko to najlepiej zrobić do 30 czerwca (maksymalnie do 15 lipca) bo później warunki gwałtownie się pogorszą.

Dzięki planowanym zmianom do ustawy o finansach publicznych (projekt z 10.04.2020 r.) samorządy będą mogły zaciągnąć dług na pokrycie ubytków w dochodach spowodowanych COVID19. Co ważne, dług ten nie będzie zaliczany do wskaźnika z artykułu 243 ustawy o finansach publicznych. Jest to wyłom w dotychczasowych zasadach, które kategorycznie zakazywały zaciągania zadłużenia na sfinansowanie deficytu po stronie operacyjnej. Należy jednak pamiętać, że jeśli ten dług będzie zaciągany w II połowie roku 2020 to będzie to w warunkach dużo gorszych dla JST niż obecnie. Dlaczego? O tym niżej.

Banki: w II półroczu 2020 będzie trudniej i drożej

Szybka reakcja JST na kryzys jest bardzo ważna z jeszcze jednego powodu: z każdym miesiącem będzie coraz trudniej o dostęp do kredytów bankowych i obligacji komunalnych i będą one udzielane na coraz gorszych warunkach. Dlaczego? Drastycznie pogorszy się zdolność kredytowa JST – w efekcie spadku dochodów własnych. A skalę tych spadków możemy szacować w większości gmin na poziomie między 15 a 25 procent; w gminach turystycznych mogą one jednak sięgnąć nawet 80 procent! Nawet jeśli nie dojdzie do złamania wskaźnika z artykułu 243 ustawy o finansach publicznych, to z pewnością się on pogorszy i pojawią się duże ograniczenia odnośnie do zaciągania nowego zadłużenia albo do refinansowania już istniejących zobowiązań (czyli zaciągania nowego długu na zapadające rozchody).

Już dziś możemy przewidzieć, że kredyty będą nie tylko trudniej dostępne, ale też udzielane na zdecydowanie gorszych warunkach. Szacuje się, że straty całego sektora bankowego związane z odpisami kredytowymi w związku z bankructwami przedsiębiorstw będą w wysokości zeszłorocznych zysków (ok. 20 mld zł). Banki tracą także na obniżeniu stawki WIBOR o jeden punkt procentowy. Efekt? Próba odrobienia strat poprzez podniesienie kosztów udzielanych kredytów. Samorządy, które w drugim półroczu będą ubiegały się o finansowanie z banku, o ile dostaną kredyt, dostaną go na zdecydowanie gorszych warunkach niż jest to możliwej jeszcze teraz.

Budżet na 2021 rok zagrożony

Konsekwencją kryzysu finansowego JST będą trudności z uchwaleniem budżetu na rok 2021. Jeśli samorząd zacznie pracować nad budżetem w październiku czy listopadzie, jak ma to miejsce zazwyczaj, będzie już za późno na wdrożenie działań, które pozwolą na zachowanie płynności i utrzymanie wskaźnika na wymaganym poziomie. A co za tym idzie – mogą pojawić się problemy z uzyskaniem pozytywnej opinii RIO.

W konsekwencji rok 2021 będzie dla wielu JST rokiem funkcjonowania w trybie postępowania naprawczego. Śmiało można zakładać, że w przyszłym roku takich programów będą w Polsce setki. A jeszcze więcej samorządów będzie działać w trybie kryzysowym, gdy formalnie nie ma wskazań do wdrożenia PPN, ale samorząd skupia się na przetrwaniu i odbudowie swojego potencjału, a nie na rozwoju. Samorządy te poniosą dodatkową stratę – konieczność czasowego zahamowania inwestycji uniemożliwi im skorzystanie z rynku zamawiającego i niskich cen.

Nie ma tego złego…

Niewątpliwie rok 2020 będzie dla JST wyjątkowo trudny, mimo to warto dostrzec kilka pozytywnych aspektów tej sytuacji. Pandemia się skończy, a infrastruktura do pracy zdalnej z zachowaniem bezpieczeństwa informacji oraz umiejętność wykonywania wielu zadań poza urzędem pozostaną. To szansa na prawdziwą rewolucję w administracji publicznej i realne wdrożenie nowych technologii w codziennym funkcjonowaniu JST.

Pozytywne zmiany odczują też… najbardziej zadłużone samorządy. To one najwięcej zyskają na obniżeniu stóp procentowych, co przekłada się na niższy WIBOR i odsetki płacone do banków. W praktyce samorząd, który ma zadłużenie w wysokości 50 milionów oszczędzi pół miliona w skali roku dzięki niższym odsetkom.

Duże korzyści może przynieść wspomniany już spadek cen usług budowlanych. Dla samorządów to niepowtarzalna okazja, by prowadzić inwestycje, ponosząc niższe nakłady finansowe.

Kryzys zmusi także samorządy do ponownego, bardzo uważnego przyjrzenia się wydatkom i podjęcia próby ich optymalizacji. Efekty obniżenia wydatków nie będą widoczne od razu, ale w przyszłości korzystnie wpłyną na stan lokalnych finansów.

Kryzys zmieni też myślenia o roli skarbnika JST. W wielu samorządach skarbnicy bywają niedoceniani, postrzegani są często jako księgowi, co zdecydowanie nie odpowiada ich kompetencjom i zadaniom. W czasach załamania gospodarczego ich rola będzie nieoceniona – staną się jednymi z najważniejszych osób odpowiedzialnych za przetrwanie samorządu. Bliżej im wiec będzie do dyrektorów finansowych odpowiedzialnych za strategię na przyszłość niż do księgowych, analizujących zdarzenia przeszłe. To fundamentalna zmiana w myśleniu o pracy skarbnika.

Mariusz Gołaszewski

Ekspert i praktyk rynku finansowego, przeprowadził dla samorządów ponad 500 projektów w zakresie finansowania inwestycji i usuwania problemów z długiem. Absolwent Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie i Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, posiadacz dyplomów Professional Risk Manager oraz ACCA. Wykładowca akademicki i szkoleniowiec. Posiada wieloletnie doświadczenie zdobyte na stanowiskach managerskich i w zarządach firm konsultingowych i w bankowości. W 2005 r. współtworzył pierwszy w Polsce dedykowany bank sektora publicznego. Prezes Zarządu Aesco Group (www.aesco.com.pl), instytucji zajmującej się opracowywaniem i oferowaniem rozwiązań dla JST w zakresie zarządzania finansami i zadłużeniem.

Opublikowano 13.05.2020 r.